Василь Кундрик, консультант Представництва Фонду міжнародної солідарності в Україні
Повномасштабне вторгнення Російської Федерації в Україну спричинило загибель людей, масштабні руйнування та масу інших негативних наслідків, включно з соціально-економічними. В умовах необхідної мобілізації та еміграції населення пропозиція людського капіталу стала значно обмеженою, відтак очевидно, що усі суб’єкти, як приватного, так і публічного сектору, почали шукати способи втримати доступний людський капітал. Це не оминуло і пожежно-рятувальні підрозділи для забезпечення добровільної пожежної охорони. З огляду на те, що поки що участь у пожежогасінні все ще сприймається домінуючо-маскулінним видом діяльності, значну увагу деяких засновників ПРП ДПО привернула ідея визнання ПРП ДПО критично важливою організацією, установою для функціонування економіки та забезпечення життєдіяльності населення в особливий період (далі – критично важлива установа). Такий статус надає змогу забронювати від мобілізації до 50 відсотків військовозобов’язаних працівників відповідно до пункту 8 Порядку бронювання військовозобов’язаних на період мобілізації та на воєнний час, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 2023 р. № 761. У цьому матеріалі ми розглянемо перспективи успішного визнання ПРП ДПО критично важливою установою відповідно до чинного законодавства та на які нюанси слід звернути увагу.
Перш за все, перед розглядом цієї теми по суті хочемо звернути увагу, що процедура бронювання від мобілізації розрахована на бронювання працівників, тобто працевлаштованих за трудовим договором осіб. Механізм бронювання не може бути поширений на членів ПРП ДПО, оскільки вони не є працівникам підрозділу у розумінні трудового законодавства. Відтак реалізація ідеї збереження кадрового ресурсу підрозділу завдяки бронюванню обмежується виключно працівниками підрозділу (у випадку їх наявності). Наприклад, це можуть бути начальник підрозділу та/або деякі водії.
Другою важливою ремаркою є те, що у законодавстві вживаються два терміни з різними значеннями, але через їхню подібність можуть використовуватись некоректно, зокрема змішуватись у застосуванні, призводячи до сприйняття цих термінів як ідентичні за змістом. Йде мова про терміни «об’єкти критичної інфраструктури» та «критично важливі підприємства/установи». Вони є різними за своїм змістом.
Питання критичної інфраструктури та правовий статус об’єктів, порядок їх визначення та категоризації визначені Законом України «Про критичну інфраструктуру»2, Постановою КМУ від 09.10.2020 №1109 «Деякі питання об’єктів критичної інфраструктури»3. В першу чергу ці регулювання спрямовані на ідентифікацію об’єктів, чию стійкість необхідно забезпечити з огляду на їхнє значення для економіки чи життєдіяльності населення. Правовий статус об’єкта критичної інфраструктури передбачає ряд запобіжних заходів для забезпечення стійкості та порядок взаємодії з іншими суб’єктами захисту критичної інфраструктури. Визнання об’єкта критичною інфраструктурою, хоча і призводить до вищих шансів на отримання бронювання працівників (залежно від сектору, а також часто цей статус є критерієм важливості організації, які затверджуються військовими адміністраціями), однак не гарантує цього, оскільки питання бронювання працівників визначаються Постановою КМУ від 27.01.2023 №76 «Деякі питання реалізації положень Закону України “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію” щодо бронювання військовозобов’язаних на період мобілізації та на воєнний час» з подальшими змінами (далі – Постанова №76)4.
Критично важливі підприємства/установи (або ж, як звучить у нормативно-правових актах – підприємства, установи та організації, які є критично важливими для функціонування економіки та забезпечення життєдіяльності населення в особливий період, а також критично важливими для забезпечення потреб Збройних Сил, інших військових формувань в особливий період) – це термін, який порівняно з об’єктами критичної інфраструктури охоплює значно більшу кількість організацій. Власне, основна мета встановлення такого статусу – це визначення доцільності надання права на бронювання працівників від мобілізації.
Відтак, цей матеріал фокусується на дослідженні перспектив визнання ПРП ДПО критично важливою установою для забезпечення бронювання працівників, а не об’єктом критичної інфраструктури (однак, розцікавник: ПРП ДПО з огляду на складність та комплексність відповідних критеріїв майже неможливо віднести до критичної інфраструктури).
Перш за все пропонуємо дослідити які саме критерії, затверджені в нормативно-правових актах, за якими здійснюється визначення підприємств, установ та організацій, які є критично важливими для функціонування економіки та забезпечення життєдіяльності населення в особливий період. Постанова №76 визначає такі критерії (формулювання спрощені автором через їхню громіздкість в оригінальному формулюванні):
1) організація сплачує за звітний податковий рік більше 1,5 млн. євро до державного та/або місцевих бюджетів;
2) організація протягом звітного податкового року отримує більше 32 млн. євро надходжень в іноземній валюті (крім кредитів та позик);
3) організація включена до переліку об’єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2015 р. № 835 (тобто закритий список);
4) організація визнана важливою для галузі національної економіки чи забезпечення потреб територіальної громади за визначеними регіональними критеріями (затверджуються наразі військовими адміністраціями) за погодженням з Мінекономіки та Міноборони;
5) в організації відсутня заборгованість із сплати податків до державного і місцевих бюджетів та єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування;
6) середня заробітна плата працівників організації перевищує:
– розмір середньої зарплати для відповідного регіону станом на IV квартал 2021 року – для організацій державної чи комунальної власності або з часткою такою власності понад 50% (від 12 079 грн у Кіровоградській області до 22 795 грн у Києві, медіана – 15 260 грн6);
– розмір мінімальної заробітної плати по країні, помноженої на коефіцієнт 2,5 – для всіх інших організацій (станом на грудень 2024 року – 20 000 грн);
7) організація є резидентом Дія Сіті (особливий правовий та податковий режим для технологічних та інноваційних компаній);
8) організація постачає електронні комунікаційні послуги з використанням мереж мобільного чи фіксованого зв’язку, а чистий дохід перевищує 200 млн. гривень (для мобільного зв’язку) та 20 млн. гривень (для фіксованого зв’язку).
За загальним правилом організація має відповідати принаймні трьом критеріям з цього переліку. При цьому, для того, аби відповідати критерію 4 чи 7, організація має відповідати окремим критеріям, які встановлені або Мінекономіки, або іншими центральними органами виконавчої влади (наприклад, Мінагрополітики), або військовими адміністраціями (у кожній області окремо – приклад Львівської області), або визначені для резидентів Дія Сіті. При цьому, для організацій, які не належать до таких, що перебувають у державній чи комунальній власності чи з часткою такої власності понад 50%, виконання критеріїв 5 та 6 є обов’язковими.
Однак є види організацій, які для набуття статусу критично важливих мають відповідати лише двом критеріям. До них відносять (формулювання також дещо спрощені):
- організації паливно-енергетичного комплексу;
- управителі багатоквартирних будинків – юридичні особи (суб’єкти господарювання);
- казенні підприємства пробірного контролю;
- організації, які надають послуги з експлуатації та комплексного обслуговування майна органів державної влади;
- організації, які провадять діяльність у сфері охорони здоров’я, ветеринарної медицини, освіти та науки, фізичної культури і спорту, соціального захисту (з включенням до Реєстру надавачів та отримувачів соціальних послуг) та належать до державної чи комунальної форми власності з включенням до Реєстру неприбуткових установ;
- організації, які утримуються за рахунок коштів державного чи місцевого бюджету, або надають населенню безоплатні послуги, необхідні для забезпечення життєдіяльності населення, на постійній основі;
- організації, які здійснюють телевізійне мовлення інформаційного чи інформаційно-аналітичного характеру або залучені до системи оповіщення;
- державні та комунальні заклади культури;
- організації, які здійснюють міжнародні перевезення пасажирів та/або вантажів;
- організації, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування та/або вантажів;
- перевізники міського електричного транспорту.
Також організації, які залучені до постачання, ремонту, модернізації тощо військової і спеціальної техніки, боєприпасів чи їх частин або залучені до управління чи регулювання діяльності таких організації, які відповідають визначеним Мінстратегпромом критеріям, визнаються критично важливими навіть за відповідності лише цього критерію.
Крім цього, є ряд організацій, які прямо вказані у Постанові №76 як критично важливі:
- спеціалізовані установи ООН;
- закордонні дипломатичні установи в Україні;
- закордонні дипломатичні установи України;
- представництва міжнародних організацій згідно з переліком, затвердженим МЗС;
- представництва донорських установ, виконавці проектів міжнародної технічної допомоги згідно з переліком, затвердженим Секретаріатом Кабінету Міністрів України;
- Дослідницька служба Верховної Ради України;
- організації у сфері управління органів, які здійснюють управління державним майном, що забезпечує діяльність відповідно Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, згідно з переліками, затвердженими відповідними органами управління;
- юридичні особи – релігійні організації згідно з переліком та критеріями, затвердженими ДЕСС;
- оператори протимінної діяльності, які визначені Мінекономіки критично важливими та проводять розмінування (гуманітарне розмінування) відповідно до законодавства.
Як бачимо, законодавство передбачає значне різноманіття, за якими параметрами та які організації можуть бути визнані критично важливими. Чи означає це, що у ПРП ДПО є високі шанси на позитивний результат?
На нашу думку, це значною мірою залежить від організаційно-правової форми ПРП ДПО, адже для організацій державної чи комунальної форми власності виконання деяких критеріїв є спрощеними. У чистому вигляді ПРП ДПО у будь-якому вигляді не можна віднести до більшості організацій, які згадані вище та які можуть бути визнані критично важливими відповідно до Постанови №76 або за умови відповідності одному чи двом критеріям. Тому нижче ми розглянемо, чи може ПРП ДПО у різних організаційно-правових формах відповідати принаймні трьом критеріям у загальному порядку (світлофорний колірний код використаний для легшого сприйняття, які критерії досяжні, а які – ні).
Водночас у цій таблиці не буде розглянуто варіант для ПРП ДПО, які утворені при міській, селищній чи сільській раді чи виконавчому комітеті відповідної ради без створення юридичної особи. Річ у тім, що у такому разі працевлаштовані «у підрозділі» представники команди ПРП ДПО найняті відповідно до штатного розпису відповідних органів місцевого самоврядування. Для бронювання працівників органів місцевого самоврядування діє перелік посад та професій, які підлягають бронюванню, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 4 лютого 2015 р. № 45, – із змінами, внесеними постановами Кабінету Міністрів України від 11 січня 2018 р. № 12 і від 7 червня 2024 р. № 674. Однак на ця постанова віднесена, найбільш ймовірно, до службової таємниці, оскільки у реєстрів нормативно-правових актів її немає, а у архіві кореспонденції можна знайти запити до Кабінету Міністрів України щодо надання дозволу на зняття копії цієї постанови. З високою долею ймовірності можна стверджувати, що посад водіїв чи пожежників у цьому переліку немає, відтак для цієї організаційно-правової форми перспективи забронювати залучених до діяльності ПРП ДПО найнятих осіб є вкрай невисокими.
Критерії / Засновник та організаційно-правова форма | Місцева рада
ПРП ДПО як комунальна установа | Комунальне підприємство (КП)
без створення юридичної особи ПРП ДПО (як структурний підрозділ підприємства) | Комунальне підприємство (КП)
ПРП ДПО як відокремлений підрозділ | Громадська організація (ГО)
без створення юридичної особи ПРП ДПО (як структурний підрозділ організації) | Суб’єкт господарювання
без створення юридичної особи ПРП ДПО (як структурний підрозділ підприємства) |
1) організація сплачує за звітний податковий рік більше 1,5 млн. євро до державного та/або місцевих бюджетів; |
Неможливо | Дуже малоймовірно | Дуже малоймовірно | Дуже малоймовірно | Малоймовірно, однак можливо для середнього та великого бізнесу
|
2) організація протягом звітного податкового року отримує більше 32 млн. євро надходжень в іноземній валюті (крім кредитів та позик); | Неможливо | Неможливо | Неможливо | Неможливо | Дуже малоймовірно, має бути великим експортером
|
3) організація включена до переліку об’єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2015 р. № 837 (тобто закритий список); | Неможливо | Неможливо | Неможливо | Неможливо | Неможливо |
4) організація визнана важливою для галузі національної економіки чи забезпечення потреб територіальної громади за визначеними регіональними критеріями (затверджуються наразі військовими адміністраціями) за погодженням з Мінекономіки та Міноборони; | Досяжно. На прикладі критеріїв для Львівської області може виконати критерії, не маючи заборгованості по зарплаті податках за попередній рік і працевлаштувати 5% внутрішньо переміщених осіб від штату.
Але все залежить від критеріїв, затверджених відповідною військовою адміністрацією | Досяжно. На прикладі критеріїв для Львівської області може виконати критерії, не маючи заборгованості по зарплаті податках за попередній рік і працевлаштувати 5% внутрішньо переміщених осіб від штату.
Але все залежить від критеріїв, затверджених відповідною військовою адміністрацією | Досяжно. На прикладі критеріїв для Львівської області може виконати критерії, не маючи заборгованості по зарплаті податках за попередній рік і працевлаштувати 5% внутрішньо переміщених осіб від штату.
Але все залежить від критеріїв, затверджених відповідною військовою адміністрацією | Дуже малоймовірно. На прикладі критеріїв для Львівської області може виконати критерії, лише якщо зареєстрована з 2022 року і зберегла або збільшила кількість працівників, працевлаштувала 5% внутрішньо переміщених осіб від штату та приносить 1-3% бюджету громади в податках (або має більше 50 працівників не має заборгованості).Інші критерії для ГО неактуальні. | Досяжно, але на прикладі Львівської області найбільше шансів мають або сільськогосподарські підприємства середнього розміру, або підприємства, які мають понад 50 працівників, або приносять 1-3% доходу громади податками.
Значною мірою залежить від критеріїв, затверджених відповідною військовою адміністрацією. |
5) в організації відсутня заборгованість із сплати податків до державного і місцевих бюджетів та єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування
| Цілком досяжно | Цілком досяжно | Цілком досяжно | Цілком досяжно | Цілком досяжно |
6) середня заробітна плата працівників організації перевищує: – розмір середньої зарплати для відповідного регіону станом на IV квартал 2021 року – для організацій державної чи комунальної власності або з часткою такою власності понад 50% (від 12 079 грн у Кіровоградській області до 22 795 грн у Києві, медіана – 15 260 грн8) – розмір мінімальної заробітної плати по країні, помноженої на коефіцієнт 2,5 – для всіх інших організацій (станом на грудень 2024 року – 20 000 грн)
| Досяжно, однак покладає великі витрати на утримання штату з огляду на те, що зазвичай в ПРП ДПО найнятих працівників зарплати менші | Досяжно, однак для виконання вимоги у розрахунок братимуться усі працівники КП | Досяжно, однак для виконання вимоги у розрахунок братимуться усі працівники КП | Досяжно, однак покладає великі витрати на утримання штату, і для ГО потрібен постійний потік фінансування, а чинне законодавство не передбачає спрощений порядок прямого фінансування, наприклад, з місцевого бюджету. Можна досягнути благодійними внесками.
| Досяжно, однак для виконання вимоги у розрахунок братимуться усі працівники, що може бути певним викликом для малих підприємств у регіонах |
7) організація є резидентом Дія Сіті (особливий правовий та податковий режим для технологічних та інноваційних компаній) | Неможливо | Неможливо | Неможливо | Неможливо | Неможливо |
8) організація постачає електронні комунікаційні послуги з використанням мереж мобільного чи фіксованого зв’язку, а чистий дохід перевищує 200 млн. гривень (для мобільного зв’язку) та 20 млн. гривень (для фіксованого зв’язку) | Неможливо | Неможливо | Неможливо | Неможливо | Неможливо |
Аналізуючи таблицю вище та зазначені раніше норми про різні критерії та їхню кількість для різних організацій, спробуємо сформувати висновки, застереження та варіанти дій щодо перспектив визнання ПРП ДПО критично важливими у різних організаційно-правових формах. Водночас варто звернути увагу, що Постанова №76 надає змогу забронювати лише 50% військовозобов’язаних в організації – і ця норма також сприяє формуванню деяких застережень.
ПРП ДПО у вигляді комунальної установи:
1) Загалом відповідність трьом критеріям є досяжною, але відповідність критерію важливості для територіальної громади залежить від вимог, визначених відповідною військовою адміністрацією, тому перспективи відповідності відрізняються у різних областях.
2) Відповідність критерію щодо середньої заробітної плати веде до підвищених витрат на утримання підрозділу. Тим паче, що забронювати можна 50%, але для досягнення показника середньої зарплати вона має бути відповідного розміру у всіх штатних працівників. Хоча з огляду на гостроту кадрової нестачі у деяких територіальних громадах та потреби у залученні підрозділу, такі витрати будуть виправдані.
3) 50% військовозобов’язаних у штаті не зможуть бути заброньовані, тому для гарантування виїзду мінімального розрахунку необхідно буде мати збільшений штат (або ж принаймні збільшений за рахунок залучення осіб, які не підлягають мобілізації відповідно до законодавства).
4) ПРП ДПО у вигляді комунальної установи може спробувати застосувати норму про відповідність двом критеріям на підставі того, що вона утримується за рахунок коштів місцевого бюджету та надає населенню безоплатні послуги, необхідні для забезпечення життєдіяльності населення, на постійній основі (принагідно: гасіння пожеж здійснюється безоплатно відповідно до частини першої статті 80 Кодексу цивільного захисту України; цивільний захист та служби порятунку належать до життєво важливих послуг відповідно до статті 9 Закону України «Про критичну інфраструктуру»). У такому разі, якщо критерії встановлені військовою адміністрацією легші до виконання, можна буде знехтувати критерієм щодо розміру середньої зарплати.
5) Якщо відповідальні за розгляд документів щодо присудження статусу критично важливої організації вважатимуть, що застосування норми, описаної у попередньому пункті, неможливе для ПРП ДПО, для деяких територіальних громад може бути актуальним доволі креативне рішення. Так, ПРП ДПО можна створити на базі неприбуткових організації охорони здоров’я, освіти та науки, соціального захисту чи культури тощо, які утримуються за рахунок місцевого бюджету, які прямо зазначені як такі, що можуть відповідати лише двом критеріям. Однак у такому разі найняті представники команди ПРП ДПО будуть конкурувати за можливість бронювання з іншими військовозобов’язаними працівниками відповідних організацій (правило 50%).
ПРП ДПО у вигляді структурного підрозділу комунального підприємства чи його відокремленого підрозділу:
1) Загалом відповідність трьом критеріям є досяжною, але відповідність критерію важливості для територіальної громади залежить від вимог, визначених відповідною військовою адміністрацією, тому перспективи відповідності відрізняються у різних областях.
2) Відповідність критерію щодо середньої заробітної плати веде до підвищених витрат на утримання підрозділу. Тим паче, що забронювати можна 50%, але для досягнення показника середньої зарплати вона має бути відповідного розміру у всіх штатних працівників. Хоча з огляду на гостроту кадрової нестачі у деяких територіальних громадах та потреби у залученні підрозділу, такі витрати будуть виправдані.
3) 50% військовозобов’язаних у штаті не зможуть бути заброньовані, тому розподіл заброньованих працівників відбуватиметься серед усього штату комунального підприємства, який потрібен також для виконання основних функцій комунального підприємства.
4) Комунальне підприємство може застосувати норму про відповідність лише двом критеріям (обрати ті, які легше виконати), якщо провадять діяльність у сфері паливно-енергетичного комплексу, здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування та/або вантажів, є перевізниками міського електричного транспорту. Для деяких територіальних громад може бути актуальним створення ПРП ДПО на базі комунальних підприємств саме таких видів діяльності для того, аби включити частину найнятих представників команди ПРП ДПО у списки бронювання.
ПРП ДПО у вигляді структурного підрозділу громадської організації:
1) Загалом відповідність трьом критеріям є майже недосяжною. Для виконання критеріїв щодо важливості для галузі національної економіки чи забезпечення потреб територіальної громади громадська організація громадська організація має відповідати майже невиконуваним для ГО критеріям (бути дуже великою як для ГО (понад 50 працівників), приносити 1-3% доходу громади, бути зареєстрованою з 2022 року та не зменшувати кількість працівників з того часу тощо). На місцевому рівні таких громадських організацій майже немає.
2) Громадська організація вважається критично важливою, якщо є виконавцем проектів міжнародної технічної допомоги згідно з переліком, затвердженим Секретаріатом Кабінету Міністрів України, але на місцевому рівні таких організацій теж майже немає. Оновленого переліку ще немає, але для орієнтування з попередньою версією можна ознайомитись за посиланням.
3) Теоретично громадська організація може застосувати норму про відповідність двом критеріям, якщо вона надає соціальні послуги за соціальним замовленням, і це є її єдиним доходом (адже тоді вона фактично утримується за рахунок бюджетних коштів), однак невідомо як це оцінить уповноважена на прийняття рішення про визнання організації критично важливою особа. У випадку позитивного рішення ПРП ДПО може бути створене на базі такої громадської організації, однак проблематичним видається фінансування діяльності підрозділу (адже тоді це може призвести до невідповідності критерію щодо утримання за рахунок бюджетних коштів).
4) Однак Постанова №76 визначає, що критично важливими є громадські організації, які реалізують гуманітарні проекти за кошти міжнародних партнерів, за переліком, затвердженим Мінреінтеграції. Такі організації можуть бути на місцевому рівні, але відповідати певним критеріям: 1) мати не менше двох років досвіду реалізації гуманітарних проєктів на території України спільно з органами державної влади та/або органами місцевого самоврядування; 2) гуманітарні проєкти мають реалізовуватись за кошти відомого в Україні міжнародного партнера; 3) строк реалізації гуманітарного проєкту для виконання якого юридична особа включається до переліку має становити не менше 6 місяців; 4) мати бездоганну ділову репутацію. Створення ПРП ДПО на базі такої громадської організації видається реалістичним на рівні територіальної громади.
Детальніше про це у наказі Мінреінтеграції від 18.06.2024 № 160 «Деякі питання взаємодії з Товариством Червоного Хреста України, іншими українськими неурядовими організаціями, які реалізують гуманітарні проєкти за кошти міжнародних партнерів, для включення їх до переліку українських неурядових організацій, які реалізують гуманітарні проєкти за кошти міжнародних партнерів, які є критично важливими для функціонування економіки та забезпечення життєдіяльності населення в особливий період, та розгляду списків військовозобов’язаних, які пропонуються до бронювання на період мобілізації та на воєнний час».
5) Для потенційно реалістичних варіантів визнання громадської організації критично важливою також діятиме правило 50% щодо кількості заброньованих, що поширюватиметься на увесь штат військовозобов’язаних.
ПРП ДПО на базі суб’єкта господарювання приватної форми власності:
1) Загалом відповідність трьом критеріям є досяжною, але відповідність критерію важливості для територіальної громади залежить від вимог, визначених відповідною військовою адміністрацією, тому перспективи відповідності відрізняються у різних областях. Кращі перспективи – у сільськогосподарських підприємств та суб’єктів середнього та великого бізнесу, яких у територіальних громадах не так багато.
2) Теоретично норма про відповідність двом критеріям може бути застосована для суб’єктів: паливно-енергетичного комплексу, які здійснюють міжнародні перевезення пасажирів та/або вантажів, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування та/або вантажів, які є перевізниками міського електричного транспорту та які є управителями багатоквартирних будинків – юридичні особи (суб’єкти господарювання).
Додаткове застереження: Попри ці проміжні висновки звертаємо увагу, що, крім критеріїв, також існують процедурні аспекти надання статусу критично важливою організації, наприклад, що включення критично важливої організації до Єдиного переліку здійснюється за поданням Мінекономіки або іншого відповідального державного органу (залежно від напряму діяльності організації). У зв’язку з цим такі органи можуть висувати вимоги щодо відповідності затвердженим ними критеріям, які можуть стати додатковим блокуючим фактором для отримання статусу. Рекомендуємо додатково ознайомлюватись з процедурами подачі документів на отримання статусу залежно від конкретного випадку.