Василь Кундрик, консультант Представництва Фонду міжнародної солідарності в Україні 

Пожежно-рятувальні підрозділи для забезпечення місцевої та добровільної пожежної охорони (ПРП М(Д)ПО, ПРП МПО або ПРП ДПО) є важливою складовою сил цивільного захисту, особливо для реагування на пожежі та виконання аварійно-рятувальних робіт у віддаленій сільській місцевості, де мережа державних пожежно-рятувальних частин здебільшого не представлена. За останніми публічними оцінками Державної служби України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) в Україні для досягнення проміжного цільового показника реагування у 20 хвилин по всій території країни потрібно створити ще принаймні 700 пожежно-рятувальних підрозділів1. При цьому 1175 ПРП М(Д)ПО вже створені та функціонують. Для порівняння – до повномасштабного вторгнення Російської Федерації в Україну у підпорядкуванні ДСНС було майже 1000 пожежно-рятувальних підрозділів.  

Актуальність створення пожежно-рятувальних підрозділів на території громади визначають органи місцевого самоврядування спільно з ДСНС залежно від наявної мережі найближчих підрозділів, розташування різного роду об’єктів та територій, густоти населення, транспортних шляхів тощо. Чинне законодавство надає органам місцевого самоврядування певну свободу вибору, адже вид підрозділу (ПРП МПО чи ПРП ДПО) органи місцевого самоврядування обирають залежно від своєї економічної спроможності, демографічної ситуації, доступності потрібних кадрових ресурсів у місці розташування підрозділу та власних переконань щодо ефективності того чи іншого виду. І, здавалось би: правовий статус обох видів підрозділів врегульовано статтями 62 і 63 Кодексу цивільного захисту України та постановами Кабінету Міністрів України від 7 квітня 2023 року №315 та 314. Так, здебільшого всім зрозуміло, що: 

ПРП МПО – це вид пожежно-рятувального підрозділу, який утворюється виключно органами місцевого самоврядування, та його сили реагування опираються здебільшого на так званих основних працівників (з відповідним професійно-кваліфікаційним рівнем), а 

ПРП ДПО – це вид пожежно-рятувального підрозділу, який утворюється органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями та суб’єктами господарювання, а реагування на виклики покладається на так званих членів підрозділу (осіб, які добровільно беруть участь у пожежогасінні і не є працівниками підрозділу). 

Тож які можуть бути проблеми з розмежуванням правового статусу цих підрозділів і взагалі чому це важливо? 

Змішування сприйняття цих видів підрозділів майже виключено у парі ПРП МПО та ПРП ДПО, які утворені громадськими організаціями або як об’єктові підрозділи на суб’єктах господарювання приватної форми власності. Однак певні проблеми виникають у розмежування ПРП М(Д)ПО, які утворюються органами місцевого самоврядування або на суб’єктах господарювання комунальної форми власності. 

У 2022 році були внесені зміни до Кодексу цивільного захисту України (далі – КЦЗУ) законом від 16.11.2022 року №2750-ІХ для більш чіткого врегулювання порядку створення ПРП М(Д)ПО, правового статусу залучених осіб та заповнення деяких прогалин. Однією з основних було питання організаційно-правової форми, адже до внесення змін частою практикою створення навіть ПРП МПО було просто затвердження положення міською, селищною чи сільською радою, відтак пожежників наймали в штат відповідної ради чи виконавчого комітету. Наявність таких посад у штатному розписі органів місцевого самоврядування видавались незвичними, тому інколи їх навіть приховували за посадами, в кращому випадку, водіїв. В ході обговорень була висловлена мета врегулювати це питання, але і надати якомога більшу гнучкість засновникам таких підрозділів щодо організаційно-правової форми – тому було затверджене компромісне формулювання, що підрозділи  «можуть утворюватися як юридичні особи або їх відокремлені підрозділи». Однак в ході імплементації цих положень органи державної влади, місцевого самоврядування та інші залучені до реалізації політики субєкти звернули увагу на те, що стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Оскільки у статтях 62 і 63 КЦЗУ прямо згадуються лише юридичні особи, а пожежогасіння здійснюється безоплатно (тобто не є комерційною діяльністю), ПРП МПО та ПРП ДПО почали створювати у вигляді комунальних установ.  

Це вирішило питання з організаційно-правовою формою та чесним відображенням посад пожежників (що впливає і на необхідність дотримання вимог щодо їх підготовки та страхування). Водночас для створення та функціонування комунальної установи орган місцевого самоврядування, на відміну від суб’єктів господарювання приватної форми власності, не може не призначити нікого на посади керівника установи (і залежно від способи організації бухгалтерського обліку у громаді – і бухгалтера). Коли з ПРП МПО це не виглядає дивним, оскільки вид підрозділу розрахований на платне залучення, то з ПРП ДПО це дещо конфліктує з ідеєю, оскільки сама суть цього виду полягає у залученні осіб до діяльності на добровільних умовах – і це значна конкурентна перевага моделі. Крім цього, в силу демографічної ситуації на сільських територіях, впливу мобілізаційних процесів на мотивацію придатних за станом здоров’я військовозобов’язаних осіб брати участь у ПРП ДПО, доволі багато органів місцевого самоврядування вирішило «перестрахуватись» для гарантування виїзду команди на виклик і працевлаштувати в ПРП ДПО декількох осіб на посади принаймні водіїв-пожежників. Враховуючи, що і в ПРП МПО не так часто можна зустріти великий штат через невисоку економічну спроможність громад, це породило ситуацію, коли у громадах існують пожежно-рятувальні підрозділи номінально різного виду, але однакові за суттю (особливо якщо розвитком залучення осіб на добровільних умовах у ПРП ДПО не займаються і відбувається відтік членів підрозділу). Додатково можливість розрізнення ускладнює частина шоста статті 62 КЦЗУ, яка передбачає, що до роботи у складі пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення місцевої пожежної охорони на підставі відповідних договорів можуть залучатися члени пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення добровільної пожежної охорони. Зміст цієї норми не критикується, адже вона уможливлює діяльність так званих гібридних підрозділів (тобто змішаної форми). Однак, з огляду на наведене вище, практика складається таким чином, що більшість ПРП ДПО є за своєю суттю гібридними, у кращому випадку (або ж насправді – ПРП МПО, без будь-яких осіб, залучених на добровільній основі). Як розрізнити який підрозділ є за своє суттю ПРП МПО, а який ПРП ДПО, якщо, наприклад, в обох у штаті по 4 пожежники? Чи є різниця між ПРП МПО, який залучає до своєї роботи членів ПРП ДПО, і ПРП ДПО, у якому основою команди є працевлаштовані у підрозділі пожежники? При цьому, жодних обмежень щодо кількості штатних посад у ПРП ДПО немає. Чи є ПРП ДПО з 6 працівниками і 2 добровольцями підрозділом для забезпечення добровільної пожежної охорони? 

Для багатьох органів місцевого самоврядування ця проблема не є надто важливою, адже основним інтересом є забезпечення вчасного реагування на події. Однак розмежування видів підрозділів – це потреба стратегічного характеру, незадоволення якої зрештою буде мати і практичне відлуння. 

В першу чергу, це питання комунікаційних ризиків та їх впливу на мотивацію потенційних членів ПРП ДПО долучатись на добровільних умовах.  Хоча Ґеорґ Геґель у своїй Енциклопедії філософських наук і зазначав, що форма є змістом2, на жаль, з організаційно-правовими формами пожежно-рятувальних підрозділів це не працює. Люди не побіжуть автоматично ставати членами підрозділів, лише якщо вони названі добровільними. Їхня мотивація значною мірою буде залежати від системного волонтерського менеджменту, репутації підрозділу та суспільного сприйняття умов залучення до підрозділу. Якщо в суспільній думці буде закріплено, що в ПРП ДПО працюють виключно за зарплату, то залучити членів, як будуть казати – «задурно», виявиться неможливим. Це буде сковувати органи місцевого самоврядування лише до платної моделі. Навіть за умови, якщо робота в підрозділі буде оплачуватись у розмірі мінімальної зарплати, разом з витратами на єдиний соціальний внесок утримання одного підрозділу з 4 штатними посадами складатиме близько пів мільйона гривень. Враховуючи що у багатьох громадах є потреба у створенні декількох підрозділів, сума буде в декілька разів більшою.  

Як зазначалось на початку матеріалу, в Україні потрібно створити ще принаймні 700 пожежно-рятувальних підрозділів (це лише для досягнення цілі щодо часу реагування – до 20 хвилин). Насправді потреба є в декілька разів більшою – за нормами, прийнятими в ЄС, час реагування має бути ледь не вдвічі менший. Так, у Польщі пожежно-рятувальний підрозділ створений ледь не у кожному селі (крім зовсім невеликих). Скованість до створення підрозділів лише на платній основі уповільнюватиме темпи розширення мережі підрозділів (або зробить її розширення неможливим) з огляду на економічну спроможність територіальних громад. Це в свою чергу сприятиме продовженню наявної тенденції щорічної втрати від пожеж майже 2 тис. осіб та 10 млрд. грн. збитків3 

Другим аспектом проблематики є необхідність розмежування підрозділів для впровадження справедливих інструментів підтримки розвитку ПРП ДПО як більш економічно ефективних підрозділів для сільської місцевості, а також розвитку громадської активності загалом. У практиці різних країн існують такі механізми: у  2023 році Естонія збільшила бюджет на підтримку добровільних пожежних команд до 25 000 євро на рік4, у Польщі існують окремі грантові програми для добровільних пожежних команд (наприклад, від Фундації Орлен5), у Німеччині, крім державного та місцевого фінансування, добровільні пожежні команди можуть подаватись на грантову підтримку від деяких компаній, які створюють конкурси спеціально для них6). Чи можна наразі впровадити універсальне фінансування ПРП ДПО в Україні, якщо таке розмежування між ПРП МПО і ПРП ДПО здійснити надзвичайно важко? Фінансування ж обох видів підрозділів не сприятиме переходу на більш економічно вигідну модель, а навпаки нівелюватиме переваги ПРП ДПО перед ПРП МПО. 

Третім важливим аспектом є горизонтальні об’єднання пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення добровільної пожежної охорони. У більшості країн з розвиненим добровільним пожежним рухом підрозділи об’єднуються в асоціації, які займаються адвокацією інтересів спільноти волонтерів-пожежників, залученням додаткових ресурсів та налагодженням міжнародних зв’язків. Чи справедливим буде включення підрозділів з переважно платною моделлю залучення до таких асоціацій? Особливо, коли йде мова про міжнародне представництво, де учасники з інших країн є волонтерами?  

Вирішення цієї проблеми має нормативний та ціннісно-поведінковий виміри, адже цього не можна досягти виключно регуляторними методами. 

В першу чергу, органам місцевого самоврядування та ДСНС варто відмовитись від практики створення номінальних ПРП ДПО, які по факту є ПРП МПО, зокрема для досягнення певних показників. Нічого поганого у створенні підрозділу місцевої пожежної охорони немає – це все ще сили реагування, які допомагають вчасно реагувати на виклики – однак варто називати речі своїми іменами. Це попереджуватиме підміні понять та виникненню комунікаційних та репутаційних викликів (тим паче, в поточний час, коли статус волонтера чи добровольця отримав нове змістовне забарвлення). Крім цього, це стосується не лише моменту первинного створення підрозділу. На жаль, розвиток підрозділів має різну динаміку у різних громадах, особливо це загострюється у поточних умовах – інколи ПРП ДПО, які були створені з наміром залучення осіб на добровільній основі, вимушені перейти на платну модель – через відтік населення, мобілізацію, інші демографічні процеси, нездатність збільшити громадську активність населення, економічне становище населення тощо. У такому разі закликаємо засновників підрозділів звертати увагу на відповідну зміну назви. 

Нормативна ж частина вирішення цього питання, на нашу думку, полягає в уточненні вимог до ПРП ДПО у підзаконних нормативно-правових актах, зокрема у постанові Кабінету Міністрів України від 7.04.2023 №314. Так, наприклад, для ПРП ДПО може бути встановлена вимога мати штатні посади у кількості, яка не перевищує кількість діючих членів ПРП ДПО (а в ідеальному варіанті – не перевищує співвідношення 1 працівник до 3 членів). За основу орієнтиру для співвідношення варто обрати саме членів підрозділу, оскільки включення до цього розрахунку учасників сприятиме формуванню практики, коли на пожежогасіння залучаються лише працівники, а особи на добровільній основі займатимуться лише превентивною та інформаційною діяльністю. Крім цього, доцільним видається встановлення обов’язку перейменування ПРП ДПО у ПРП МПО та відповідного відображення у реєстрі ДСНС у випадку системної невідповідності встановленому критерію щодо балансу працівників та членів підрозділу (наприклад, понад один рік).  

На завершення, хочемо також звернути увагу на одну особливість поточного нормативно-правового регулювання діяльності пожежно-рятувальних підрозділів у гібридному форматі.  Згадана раніше частина шоста статті 62 КЦЗУ передбачає формулювання, що до ПРП МПО долучаються члени ПРП ДПО. Оскільки іншого терміну і правового статусу для осіб, які залучаються до пожежогасіння на добровільній основі, законодавство не передбачає, формально це можна трактувати таким чином, що навіть у випадку створення ПРП МПО для залучення добровольців необхідно також створювати і підрозділ добровільної пожежної охорони (адже ПРП МПО не передбачає можливості залучення членів, а не працівників). Тому для реалізації гібридної моделі відповідно до поточного регулювання засновникам необхідно затверджувати положення про два підрозділи, як би це парадоксально не виглядало. На практиці це можна організувати як створення ПРП МПО у вигляді комунальної установи, а ПРП ДПО створити наказом керівника установи без створення юридичної особи (або за такої необхідності – рішенням органу місцевого самоврядування у вигляді відокремленого підрозділу цієї установи). Водночас така модель зберігатиме комунікаційні ризики, адже у публічній комунікації це звучатиме щось на кшталт «члени підрозділу для забезпечення добровільної пожежної охорони підрозділу для забезпечення місцевої пожежної охорони». Варто подумати над простішим формулюванням і, можливо, саму комунальну установу у такому випадку називати без означення «місцева пожежна охорона». Водночас реалізація гібридної моделі через ПРП ДПО не створює такої складної конструкції, але варто пам’ятати і дотримуватись окреслених застережень щодо співвідношення працівників та членів підрозділу. 

Підсумовуючи, поточне регулювання діяльності пожежно-рятувальних підрозділів на місцевому рівні, на жаль, не формує однозначного правового поля та сприяє формуванню неоднорідної практики. Тим не менш, воно надає доволі значне різноманіття доступних варіантів, які можна використовувати залежно від специфіки у територіальній громаді та вподобань засновників. Потрібно памятати, що правозастосовна практика навіть ідеального законодавства залежить в першу чергу від нас – тих, хто законодавство застосовує, тому і в наших силах виправити наявні неоднорідності у застосуванні, поки окреслені стратегічні проблеми не реалізувались. 

Залишити відповідь

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *