Василь Кундрик, консультант Представництва Фонду міжнародної солідарності в Україні
Зміни до Кодексу цивільного захисту України (далі – КЦЗУ), внесені законом від 16.11.2022 р. №2750-ІХ1, значною мірою вдосконалили правове регулювання щодо пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення добровільної пожежної охорони (далі – ПРП ДПО). Однак ні КЦЗУ, ні оновлений Порядок утворення та функціонування пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення добровільної пожежної охорони, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 7 квітня 2023 р. № 3142, не передбачає порядку зарахування членів та учасників таких підрозділів до їх складу. У зв’язку з цим та з огляду на різноманіття організаційно-правових форм, у яких можуть утворюватись ПРП ДПО, у засновників таких підрозділів часто виникають питання щодо їхнього алгоритму дій. Позаяк належний процес зарахування осіб до складу підрозділів є необхідним для встановлення юридичного факту набуття статусу члена чи учасника підрозділу. Це є важливим для можливості залучення осіб до діяльності ПРП ДПО без ризиків несення відповідальності залучених осіб. У цьому матеріалі ми спробуємо розібратись щодо оптимального порядку дій при процедурі зарахування осіб до складу підрозділів та звернемо увагу на деякі нюанси, щодо яких потрібно бути обізнаними засновникам ПРП ДПО.
В першу чергу, оскільки порядок прийняття у члени чи учасники ПРП ДПО не врегульований законодавством, загальною порадою є включення розділу про такий порядок у положенні про утворення такого підрозділу. Це даватиме правову основу та визначений алгоритм дій для усіх залучених осіб. Приклад такого розділу можна віднайти у шаблоні положення про ПРП ДПО у розробленому Представництвом Фонду міжнародної солідарності в Україні алгоритмі (додаток 6, розділ 7) – за посиланням. Принагідно, хоча це і не є темою цього матеріалу, у розділі варто одразу передбачити і підстави для та процедуру виключення осіб зі складу членів чи учасників підрозділу, адже це також не визначено законодавством.
Що визначено напряму або які висновки можна винести щодо зарахування осіб до складу ПРП ДПО з чинного законодавства? Відповідно до абзацу п’ятого частини другої статті 63 КЦЗУ членами пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення добровільної пожежної охорони можуть бути особи, які досягли 18 років, мають повну цивільну дієздатність, здатні за станом здоров’я виконувати покладені на них обов’язки, що підтверджується попередніми та періодичними медичними оглядами, та звернулися до суб’єкта, який утворив пожежно-рятувальний підрозділ для забезпечення добровільної пожежної охорони, з відповідною заявою. Внаслідок декомпозиції та аналізу цієї норми можна визначити чотири характеристики, яким має відповідати особа, яка має намір стати членом ПРП ДПО:
- Повноліття – особа, яка досягла 18 років;
- Повна цивільна дієздатність – тобто можливість самостійно вчиняти юридично значимі дії з огляду на стан психічного здоров’я;
- Належний стан здоров’я – здатність за станом здоров’я виконувати покладені обов’язки з реагування на пожежі;
- Добровільність участі – звернулись до засновника ПРП ДПО, що підтверджується заявою.
Способи підтвердження відповідності визначеним характеристикам можна окреслити так:
Характеристика | Допустимий спосіб підтвердження відповідності |
Повноліття | Питання про дату народження у заяві Копії документів, що посвідчують особу |
Повна цивільна дієздатність | Не підтверджується, діє презумпція дієздатності Можна включити відмітку про дієздатність у заяві Частково непрямо підтверджується результатами медичного огляду |
Належний стан здоров’я | Результати попереднього медичного огляду, який відповідає вимогам законодавства (про це є окремий матеріал) |
Добровільність участі | Власне подання заяви особою, яка хоче стати членом ПРП ДПО |
Форма заяви, яку подає особа, яка хоче стати членом ПРП ДПО, не визначена законодавством, тобто є довільною (може бути навіть від руки). Однак ми рекомендуємо засновникам ПРП ДПО затверджувати форми заяви як додатки до положення про підрозділ. З прикладом форми заяви можна ознайомитись – за посиланням.
Водночас, з огляду на формулювання частини другої статті 63 КЦЗУ варто звернути увагу на додаткові характеристики, яким мають відповідати залучені до діяльності ПРП ДПО особи залежно від організаційно-правової форми (ОПФ) підрозділу. Так, з цієї норми випливає, що залучені особи до діяльності ПРП ДПО, утворені:
- органами місцевого самоврядування – мають постійно проживати на території громади;
- громадськими організаціями – мають бути членами таких організацій;
- суб’єктами господарювання – мають бути працівниками таких суб’єктів.
На нашу думку, керуючись принципом розумності, цю норму варто трактувати як орієнтир для набору осіб з відповідними характеристиками, особливо для початкового складу, але не як обов’язок, аби усі члени та учасники ПРП ДПО відповідали цим характеристикам. Так, очевидно, що члени ПРП ДПО для реагування на пожежі мають бути у фізичній доступності до місця реагування, тому мають або проживати неподалік, або працювати (що невраховано у нормі). Водночас учасники ПРП ДПО можуть долучатись до організації просвітницьких подій і віддалено. Громадським організаціям необов’язково зараховувати усіх членів ПРП ДПО у склад членів громадської організації і навпаки. ПРП ДПО на базі суб’єктів господарювання можуть залучати своїх працівників до участі у діяльності підрозділу, але і бути відкритими до залучення й інших осіб на власний розсуд.
Щодо зарахування учасників ПРП ДПО, то відповідно до пункту 12 Порядку утворення та функціонування пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення добровільної пожежної охорони, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 квітня 2023 р. № 314, учасниками можуть бути неповнолітні особи (тобто з 14 років), прийняття яких здійснюється за письмовою згодою їх батьків або інших законних представників. Інших умов, крім віку та згоди батьків (для неповнолітніх), законодавство не передбачає. Таким чином, для зарахування учасників потрібна лише заява з необхідними даними (та письмова згода батьків – для неповнолітніх). З прикладом форми заяви для учасників можна ознайомитись за посиланням.
Принагідно, звертаємо увагу, що Представництво Фонду міжнародної солідарності в Україні підготувало окремі матеріали про залучення неповнолітніх та практику створення молодіжних пожежних дружин у Польщі.
Як згадувалось вище, оскільки порядок зарахування членів та учасників до складу ПРП ДПО не врегульований законодавством, те, як буде прописано порядок у положенні про ПРП ДПО, значною мірою впливатиме на процес. Нижче ми надамо оптимальний, на нашу думку, алгоритм зарахування членів та учасників ПРП ДПО. Однак перед цим звертаємо увагу на один важливий нюанс.
Важливо! Якщо формально трактувати норму статті 63 КЦЗУ, то заява має подаватись до суб’єкта, який утворив ПРП ДПО (на ім’я уповноваженої особи). Тобто формальний підхід визначення уповноваженої особи, якій направляється заява, залежно від суб’єкта та організаційно-правової форми (ОПФ) такий:
Суб’єкт та ОПФ | Уповноважена особа, яка формально має розглядати заяву |
Місцева рада, ПРП ДПО як комунальна установа | Міський, селищний чи сільський голова |
Місцева рада, без створення юридичної особи ПРП ДПО (на базі ради чи виконкому) | Міський, селищний чи сільський голова |
Комунальне підприємство, без створення юридичної особи ПРП ДПО (як структурний підрозділ підприємства) | Керівник комунального підприємства |
Комунальне підприємство, ПРП ДПО як відокремлений підрозділ | Керівник комунального підприємства |
Громадська організація, без створення юридичної особи ПРП ДПО (як структурний підрозділ організації) | Керівник громадської організації |
Суб’єкт господарювання, без створення юридичної особи ПРП ДПО (як структурний підрозділ підприємства) | Керівник суб’єкта господарювання |
Водночас така конфігурація не є зовсім зручною, оскільки життя підрозділу динамічне – члени та учасники можуть долучатись і вибувати, а в умовах існування декількох підрозділів на території громади, які утворені одним суб’єктом, формальне трактування і слідування цій нормі спричинить бюрократичне навантаження на особу, яка фактично може бути і не залученою до діяльності підрозділу взагалі. Саме тому ми наполегливо рекомендуємо засновникам ПРП ДПО у рішенні про створення підрозділу та положенні про підрозділ одразу визначати уповноважену особу (наприклад, начальника підрозділу), якій делегується розгляд заяв та прийняття рішень про зарахування осіб до складу членів та учасників ПРП ДПО. Тим паче, що саме начальник підрозділу постійно взаємодіятиме з командою.
Іншим важливим нюансом є черговість дій при зарахуванні членів ПРП ДПО. Річ у тому, що поточне формулювання абзацу п’ятого частини другої статті 63 КЦЗУ вказує, що членами пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення добровільної пожежної охорони можуть бути особи, які досягли 18 років, мають повну цивільну дієздатність, здатні за станом здоров’я виконувати покладені на них обов’язки, що підтверджується попередніми та періодичними медичними оглядами, та звернулися до суб’єкта, який утворив пожежно-рятувальний підрозділ для забезпечення добровільної пожежної охорони, з відповідною заявою. Тобто з цього формулювання можна зробити висновок, що особа, яка бажає стати членом ПРП ДПО, вже пройде медичний огляд на момент подання заяви до засновника ПРП ДПО. Однак як засновник ПРП ДПО має організувати медичний огляд для потенційного члена ПРП ДПО без його зарахування до складу? Адже має бути певний правовий зв’язок між ними. Логічним варіантом було б створення дворівневої системи зарахування (тобто, коли спочатку подається заява і особа стає кандидатом в члени, кандидатів в члени ПРП ДПО направляють на медогляд, а після отримання результатів про придатність – зарахування в члени), однак правового статусу кандидата в члени ПРП ДПО законодавством не передбачено. Відтак при побудові процесу зарахування членів до складу підрозділу необхідно проявити певний креатив, про що зазначимо у схемі нижче.
Принагідно також звертаємо увагу, що Представництво Фонду міжнародної солідарності в Україні підготувало окремий матеріал про практичні питання організації медичних оглядів, який може бути корисним для читачів. З ним можна ознайомитись за посиланням.
Отже, яким є оптимальний, на нашу думку, порядок зарахування членів та учасників до складу ПРП ДПО?
для зарахування осіб до складу членів ПРП ДПО:
Для зарахування осіб до складу учасників ПРП ДПО:
Запропоновані алгоритми, в цілому, є універсальними, однак на практиці залежно від організаційно-правової форми ПРП ДПО можуть виникати деякі специфічні питання під час різних кроків зарахування членів. В першу чергу – у зв’язку з окресленою вище проблемою формального трактування норми щодо адресата заяви – уповноваженої особи на її розгляд, а також у зв’язку з відсутнім проміжним правовим статусом кандидата у члени в ПРП ДПО , що може впливати на можливість оплати медичного огляду, особливо органами місцевого самоврядування. У додатку до цього матеріалу можна ознайомитись з важливими застереженнями щодо нюансів, які можуть виникнути на різних кроках процесу зарахування.
Підсумовуючи, можемо зазначити, що попри недостатню врегульованість процесу зарахування членів та учасників ПРП ДПО та деякі прогалини загальний шлях його побудови є зрозумілим, тому це не має ставати підставою для засновників ПРП ДПО йти легшим шляхом та створювати підрозділи з залученням виключно працівників на платній основі. Модель добровільної пожежної охорони показує свою ефективність як за кордоном, так і в Україні, тому поступово усі проблемні питання будуть налагоджені.
Додаток
ОСОБЛИВОСТІ ПРОЦЕСУ ЗАРАХУВАННЯ ЧЛЕНІВ СКЛАДУ ПРП ДПО ЗАЛЕЖНО ВІД ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВОЇ ФОРМИ
Кроки / Засновник та організаційно-правова форма | Місцева рада, ПРП ДПО як комунальна установа
| Місцева рада, без створення юридичної особи ПРП ДПО (на базі місцевої ради чи виконкому)
| Комунальне підприємство, без створення юридичної особи ПРП ДПО (як структурний підрозділ підприємства)
| Комунальне підприємство, ПРП ДПО як відокремлений підрозділ
| Громадська організація, без створення юридичної особи ПРП ДПО (як структурний підрозділ організації)
| Суб’єкт господарювання, без створення юридичної особи ПРП ДПО (як структурний підрозділ підприємства) |
Подання заяви
| Заява подається на ім’я голови територіальної громади, якщо рішенням про створення підрозділу чи іншими розпорядчими документами не визначено, що заяву може приймати інша особа (наприклад, начальник установи).
Зверніть увагу, що голова громади не може делегувати свої повноваження волонтеру (тобто людині, яка не є штатним працівником організацій, які є у підпорядкуванні голови) | Заява подається на ім’я голови територіальної громади, якщо рішенням про створення підрозділу чи іншими розпорядчими документами не визначено, що заяву може приймати інша особа (наприклад, інша посадова особа органу місцевого самоврядування).
Зверніть увагу, що голова громади не може делегувати свої повноваження волонтеру (тобто людині, яка не є штатним працівником організацій, які є у підпорядкуванні голови) | Заява подається на ім’я керівника комунального підприємства, якщо рішенням про створення підрозділу чи іншими розпорядчими документами не визначено, що заяву може приймати інша особа (наприклад, інша посадова особа комунального підприємства).
Зверніть увагу, що можливість делегувати керівником підприємства розгляд заяви особам, які не працевлаштовані на комунальному підприємстві, досить дискусійна. З одного боку комунальне підприємство має певну автономію, а з іншого – це підприємство комунальної власності з відповідними вимогами до підзвітності.
Найкраще буде уникати делегування цього права непрацівникам підприємства. | Заява подається на ім’я керівника комунального підприємства, якщо рішенням про створення підрозділу чи іншими розпорядчими документами не визначено, що заяву може приймати інша особа (наприклад, керівник відокремленого підрозділу).
Зверніть увагу, що можливість делегувати керівником підприємства розгляд заяви особам, які не працевлаштовані на комунальному підприємстві, досить дискусійна. З одного боку комунальне підприємство має певну автономію, а з іншого – це підприємство комунальної власності з відповідними вимогами до підзвітності.
Найкраще буде уникати делегування цього права непрацівникам підприємства. | Заява подається на ім’я голови громадської організації, якщо рішенням про створення підрозділу чи іншими розпорядчими документами не визначено, що заяву може приймати інша особа-член організації (наприклад, начальник ПРП ДПО, якщо начальником підрозділу є інша особа, ніж голова організації).
Зверніть увагу, що громадська організація створює ПРП ДПО з числа членів організації, тобто члени ПРП ДПО (принаймні якась частина) мають стати і членами організації.
Рішення про прийняття у члени організації може прийняти тільки голова організації.
Таким чином, для моделі громадської організації члени подають дві заяви: про членство в ПРП ДПО та одночасно (або раніше перед цим) заяву про членство в організації, якщо вони не є засновниками. | Заява подається на ім’я керівника суб’єкта господарювання, якщо рішенням про створення підрозділу чи іншими розпорядчими документами не визначено, що заяву може приймати інша особа (наприклад, інша посадова особа суб’єкта господарювання).
Теоретично можливе делегування розгляду заяв непрацівникам, однак виникатиме питання правового зв’язку з суб’єктом господарювання. У всякому разі керівник суб’єкта господарювання залишатиметься відповідальною особою і видаватиме наказ про зарахування.
|
Організація медичного огляду | Для місцевого самоврядування як суб’єктів публічного права та комунальних підприємств може бути проблемним направлення осіб, які ще не зараховані як члени ПРП ДПО, на медичний огляд через відсутність юридичного зв’язку між органом місцевого самоврядування/комунальним підприємством та заявниками.
При обговоренні цієї юридичної прогалини були пропозиції затверджувати рішення про прийняття осіб у кандидати у члени ПРП ДПО, однак такого правового статусу законодавство не передбачає. Ймовірно, заяв осіб може бути достатньо для обґрунтування оплати медичного огляду (якщо передбачена оплата). У іншому випадку – можна видати розпорядження/наказ про прийняття осіб у кандидати у члени ПРП ДПО.
Також звертаємо увагу на те, що можна спробувати скористуватись нормою про те, що витрати на проведення медичних оглядів працівників бюджетних установ та організацій (неактуально для комунальних підприємств) покриваються за рахунок коштів, передбачених кошторисом на утримання відповідного закладу та установи охорони здоров’я[1] (хоча тут є проблема у тому, що члени ПРП ДПО не є працівниками).
Також у деяких територіальних громадах існує практика затвердження програм надання адресної допомоги особам, які виявили бажання стати членами ПРП ДПО, для оплати послуг медичного огляду і проходження його ними самостійно. Такий підхід повністю знімає питання, пов’язані з відсутністю проміжного статусу кандидата у члени ПРП ДПО.
|
|
| |||
Розгляд заяви та прийняття рішення про зарахування / відмову
| За результатами розгляду заяви видається наказ чи інший розпорядчий документ уповноваженої особи на розгляд (голова територіальної громади, начальник комунальної установи чи інша посадова особа) про зарахування члена або лист-відмова. | За результатами розгляду заяви видається наказ чи інший розпорядчий документ уповноваженої особи на розгляд (голова територіальної громади чи інша посадова особа) про зарахування члена або лист-відмова. | За результатами розгляду заяви видається наказ чи інший розпорядчий документ уповноваженої особи на розгляд (керівник підприємства чи інша посадова особа підприємства) про зарахування члена або лист-відмова. | За результатами розгляду заяви видається наказ чи інший розпорядчий документ уповноваженої особи на розгляд (керівник підприємства, відокремленого підрозділу чи інша посадова особа підприємства) про зарахування члена або лист-відмова. | За результатами розгляду заяви видається наказ чи інший розпорядчий документ уповноваженої особи на розгляд (керівник організації чи інша особа з організації) про зарахування члена або лист-відмова.
Звертаємо увагу, що має бути ухвалене рішення про зарахування члена ПРП ДПО до складу членів організації (принаймні щодо декількох членів) відповідно до визначених в організації процедур (може бути наказ керівника організації).
Бажано прописати у статуті громадської організації чи положенні про підрозділ, що у відмова у зарахуванні у члени ПРП ДПО є підставою для повернення заяви про вступ у члени громадської організації, яка подавалась одним пакетом. | За результатами розгляду заяви видається наказ чи інший розпорядчий документ уповноваженої особи на розгляд (керівник суб’єкта господарювання чи інша посадова особа суб’єкта) про зарахування члена або лист-відмова.
|
Подальші кроки
| Особливостей, на які варто звернути увагу, крім очевидних щодо порядку здійснення розрахунків різними суб’єктами, надалі немає.
| |||||
[1] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/559-2001-%D0%BF#Text