Василь Кундрик, консультант Представництва Фонду міжнародної солідарності в Україні
При створенні пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення добровільної пожежної охорони (надалі – ПРП ДПО) багато представників органів місцевого самоврядування чи засновників з інших суб’єктів здебільшого концентруються на майнових питаннях або набору членів до складу команди, що, в цілому, дійсно є найбільш критичними питаннями. Однак створення ПРП ДПО насправді передбачає також і ряд процедурних питань, які через специфіку поточного формулювання правових норм можуть збивати представників засновників ПРП ДПО з пантелику. Одним з таких питань є організація медичних оглядів для членів ПРП ДПО (тобто для тих, хто безпосередньо має залучатись до пожежогасіння).
Абзац 5 частини 2 статті 63 Кодексу цивільного захисту України визначає, що членами пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення добровільної пожежної охорони можуть бути особи, які досягли 18 років, мають повну цивільну дієздатність, здатні за станом здоров’я виконувати покладені на них обов’язки, що підтверджується попередніми та періодичними медичними оглядами, та звернулися до суб’єкта, який утворив пожежно-рятувальний підрозділ для забезпечення добровільної пожежної охорони, з відповідною заявою.
З такого формулювання норми можна зробити декілька очевидних висновків. По-перше, саме медичні огляди є способом підтвердження стану здоров’я, з яким члени ПРП ДПО можуть долучатись до пожежогасіння без шкоди для них. По-друге, такі огляди мають проводитись як перед зарахуванням осіб до складу членів ПРП ДПО (попередні), так і з певною регулярністю (періодичні).
Однак постає ряд питань: Хто має організовувати проведення таких оглядів та спрямовувати кандидатів у члени ПРП ДПО на медичний огляд? Хто уповноважений проводити такі огляди та засвідчувати належний стан здоров’я? Які критерії до стану здоров’я існують для успішного проходження медогляду? І нарешті – чи такий медичний огляд є безкоштовним? А якщо ні, то хто має здійснити оплату за такі медогляди?
Абзац 6 частини 2 статті 63 Кодексу цивільного захисту передбачає, що порядок проведення та періодичність медичних оглядів членів пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення добровільної пожежної охорони встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я (станом на кінець 2024 року – це Міністерство охорони здоров’я України). І, на жаль, такий порядок на момент написання статті не затверджений.
Чим можуть керуватись засновники ПРП ДПО до затвердження такого порядку?
В першу чергу, можна звернутись за аналогією до Наказу МОЗ від 21.05.2007 №246 «Про затвердження Порядку проведення медичних оглядів працівників певних категорій»1 (далі – Наказ МОЗ №246). Варто наголосити, що цей наказ стосується працівників, а члени ПРП ДПО не вважаються працівниками в розумінні трудового законодавства, тому порядок проведення медоглядів для членів ПРП ДПО може відрізнятись після затвердження відповідного нормативно-правового акту. Водночас, поки порядок не затверджений, а потреба у створенні нових підрозділів та організації їх діяльності існує, залишається користуватись доступним правовим інструментом, яким і є аналогія закону. При цьому, варто наголосити, що формально правове рішення з використанням аналогії закону чи аналогії права можуть застосувати лише органи правосуддя. Тобто юридично значимою аналогія може стати тільки на підставі рішення суду. До цього часу будь-які рішення з використанням аналогії будуть здійснені, на жаль, по суті на власний ризик. Однак зважаючи на те, що від вирішення цього питання фактично залежить початок функціонування ПРП ДПО, вважаємо цей ризик виправданим. У всякому разі цей ризик буде значно меншим, ніж допуск до пожежогасіння члена ПРП ДПО без проходження медогляду взагалі. Тим паче, що всі умови для застосування аналогії видаються виконуваними (відповідно до листа Міністерства юстиції України №Н-35267-18 від 30.01.2009 «Щодо порядку застосування нормативно-правових актів у разі існування неузгодженості між підзаконними актами»2):
- Аналогія не застосовується у сфері кримінального законодавства та законодавства про адміністративні правопорушення.
- Аналогія допустима лише у випадку повної чи часткової відсутності правових норм.
- Суспільні відносини, до яких застосовується аналогія, повинні знаходитися у сфері правового регулювання.
- Повинна бути схожість між обставинами справи і наявною нормою за суттєвими юридичними ознаками.
- Пошук норми, що регулює аналогічний випадок, повинен здійснюватися спочатку в актах тієї ж галузі права, у випадку відсутності в іншій галузі права і у законодавстві в цілому.
- Винесене у процесі використання аналогії правове рішення не повинно суперечити нормам закону, його меті.
- Обов’язково повинно бути мотивоване пояснення причин застосування рішення по аналогії до конкретного випадку.
Отже, як може виглядати організація обов’язкових медичних оглядів за аналогією до Наказу МОЗ №246?
- Необхідно визначити суб’єкта, який організовуватиме проходження медичного огляду.
Норма Наказу МОЗ №246 | Порядок дій за аналогією, релевантний для ПРП ДПО |
Для проведення попереднього (періодичних) медичного огляду працівників роботодавець повинен укласти або вчасно поновити договір з закладом охорони здоров’я та надати йому список працівників, які підлягають попередньому (періодичним) медичному огляду (пункт 2.4.) | ПРП ДПО (у випадку утворення його як самостійного суб’єкта – відокремлений підрозділ або юридична особа) або ж суб’єкт, на базі якого створений ПРП ДПО, має укласти договір з закладом охорони здоров’я та надати йому список членів ПРП ДПО, які підлягають проходженню відповідних медичних оглядів.
Тобто якщо ПРП ДПО утворене у вигляді: а) комунальної установи – договір має укласти така комунальна установа; б) підрозділу при місцевій раді чи виконкомі без створення юридичної особи – відповідна місцева рада чи виконком; в) підрозділу при комунальному підприємстві – відповідне комунальне підприємство; г) підрозділу на базі громадської організації – відповідна громадська організація; ґ) підрозділу на базі приватного підприємства чи іншого суб’єкта господарювання – відповідний суб’єкт господарювання. |
2. Далі необхідно зрозуміти, які заклади охорони здоров’я уповноважені проводити такі медичні огляди, тобто з ким потрібно укладати згадані договори. Відповідно до норм Наказу МОЗ №246 медичні огляди можуть проводитись:
- закладами охорони здоров’я другої, першої, вищої акредитаційної категорії (тобто будь-яким акредитованим закладом охорони здоров’я);
- спеціалізованими закладами охорони здоров’я, які мають право встановлювати остаточний діагноз щодо професійних захворювань, перелік яких затверджено наказом МОЗ України від 09.04.2022 № 6033;
- вищими медичними навчальними закладами III – IV рівнів акредитації, які мають кафедри та курси професійних захворювань та проводять лабораторні, функціональні та інші дослідження і надають медико-санітарну допомогу за спеціальностями, які відповідають необхідними для участі у медичному огляді залежно від виду діяльності.
Водночас, необхідно, аби обраний заклад мав належну комплектацію професійними кадрами для створення комісії, яка відповідатиме вимогам. Комісію очолює заступник головного лікаря або уповноважена головним лікарем особа, яка має підготовку з професійної патології. До складу Комісії входять обов’язково терапевт, лікарі, які пройшли підготовку з профпатології. При відсутності окремих лікарів до проведення медичних оглядів залучаються на договірній основі спеціалісти з інших закладів охорони здоров’я. Комісія забезпечує проведення необхідних лабораторних, функціональних та інших досліджень. Фах лікарів, які беруть участь у проведенні медичних оглядів, перелік необхідних лабораторних, функціональних та інших досліджень, медичні протипоказання допуску до виконання робіт, пов’язані із впливом виробничих факторів, визначені у додатках до Наказу МОЗ №246. Так, додаток 5 передбачає, що для працівників пожежної охорони:
- періодичні огляди мають проводитись 1 раз в рік (і додатково – позачерговий після перенесеного тяжкого захворювання, отруєння, травми);
- склад комісії, яка проводить медичний огляд, має включати: терапевта, оториноларинголога, невропатолога, офтальмолога, хірурга, дерматолога;
- під час медичного огляду необхідно здійснити: рентгенографію органів грудної клітки, загальний аналіз сечі, дослідження вестибулярного апарата, аналіз крові ГГТФ, дослідження на швидкість реакції, уваги відповідно до додатку.
- 25 найменувань медичних станів та захворювань, які є медичними протипоказаннями для зайняття професійною діяльністю у пожежній охороні.
Ці норми можуть використовуватись і для організації медичних оглядів членів ПРП ДПО. Водночас, після прийняття спеціального порядку вимоги можуть бути дещо змінені (можливо, спрощені через нерегулярний характер залучення до пожежогасіння).
Варто окремо звернути увагу на те, що Постанова Кабінету Міністрів України від 10.05.2022 р. №5774 передбачає медичні психіатричні протипоказання для деяких видів діяльності. Зокрема для працівників пожежної охорони встановлено, що усі форми психічних розладів, зокрема спричинені вживанням психоактивних речовин, є медичним психіатричним протипоказанням щодо виконання такого виду діяльності.
3. Наостанок, варто визначити питання оплати проходження медогляду. Якщо використовувати аналогію, то наявну норму можна трактувати наступним чином.
Норма Наказу МОЗ №246 | Порядок дій за аналогією, релевантний для ПРП ДПО |
Роботодавець за рахунок власних коштів забезпечує організацію проведення медичних оглядів, витрати на поглиблене медичне обстеження працівника з підозрою на професійні та виробничо зумовлені захворювання та їх медичну реабілітацію, диспансеризацію працівників груп ризику розвитку професійних захворювань (пункт 2.5.). | ПРП ДПО (у випадку утворення його як самостійного суб’єкта – відокремлений підрозділ або юридична особа) або ж суб’єкт, на базі якого створений ПРП ДПО, за рахунок власних коштів забезпечує організацію проведення медичних оглядів.
Тобто якщо ПРП ДПО утворене у вигляді: а) комунальної установи – оплачується відповідно до кошторису такої комунальної установи; б) підрозділу при місцевій раді чи виконкомі без створення юридичної особи – відповідно до кошторису відповідної місцевої ради чи виконкому; в) підрозділу при комунальному підприємстві – з коштів відповідного комунального підприємства; г) підрозділу на базі громадської організації – з коштів відповідної громадської організації; ґ) підрозділу на базі приватного підприємства чи іншого суб’єкта господарювання – з коштів відповідного суб’єкта господарювання. |
Водночас варто звернути увагу на деякі норми законодавства, які, можливо, можуть допомогти зекономити кошти у деяких випадках до прийняття спеціального порядку та врегулювання питання оплати у ньому. Так, Постанова Кабінету Міністрів України від 23.05.2001 №559 «Про затвердження переліку професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов’язковим профілактичним медичним оглядам, порядку проведення цих оглядів та видачі особистих медичних книжок»5 передбачає, що витрати закладів та установ охорони здоров’я, пов’язані з проведенням обов’язкових медичних оглядів працівників бюджетних установ та організацій, покриваються за рахунок коштів, передбачених кошторисом на утримання відповідного закладу та установи охорони здоров’я. Хоча цей порядок орієнтований на медичні огляди працівників, які здійснюють обслуговування населення, варто розглянути до прийняття спеціального порядку для членів ПРП ДПО застосовувати цю норму для ПРП ДПО, утворених у вигляді комунальних установ або ж без створення юридичної особи на базі місцевої ради чи виконкому. У такому разі витрати на проведення медичних оглядів покладатимуться на заклади охорони здоров’я. Ймовірно, простіше і легше включати витрати на медогляди у їхній фінансовий план і передбачати механізми компенсації з місцевого бюджету, ніж здійснювати оплати за медогляди згідно з договорами.
Крім цього, пункт 2.15. Порядку, затвердженого Наказом МОЗ №246, передбачає, що окремі лабораторні, функціональні та інші дослідження, які проводились під час перебування працівника в стаціонарі або в період звернення працівника за медичною допомогою, можуть ураховуватись при проведенні медоглядів, але не більше ніж за 3 місяці до проведення медогляду. Тобто якщо член ПРП ДПО проходив медогляд чи інше медичне обстеження за 3 місяці до проходження медичного огляду для цілей долучення до діяльності ПРП ДПО, то ці результати можна застосувати для винесення рішення медичної комісії щодо придатності до залучення. Можливо, таке співпадіння у часі важко організувати при організації первинного медичного огляду, однак періодичні (щорічні) огляди можна планувати в один час з плановими оглядами членів ПРП ДПО за основним місцем роботи. У такому разі результати досліджень, які актуальні для медогляду членів ПРП ДПО, будуть зараховуватись з медогляду для роботи, що економитиме час і ресурси. Однак зверніть увагу, що медогляд за основним місцем роботи члена ПРП ДПО необов’язково включатиме огляд всіх необхідних фахівців чи проведення всіх необхідних досліджень для цілей залучення до пожежогасіння.
Підсумовуючи, організація медичного огляду членів ПРП ДПО, на жаль, наразі є не настільки простою процедурою, якою вона могла б бути. Неврегульованість законодавства породжує багато невідомостей, що особливо гостро відчувається суб’єктами публічного права (тобто місцевим самоврядуванням). На щастя, поточні механізми врегулювання юридичних прогалин надають орієнтовне розуміння порядку дій, хоча вони і не знімають усіх ризиків. У всякому разі закликаємо всіх суб’єктів відповідально ставитись до питання медичних оглядів, адже від цього залежатиме здоров’я та життя членів ваших підрозділів, сталість команди і зрештою – оцінка щодо відповідальності суб’єктів у разі виникнення для цього підстав.