Оцінка ризиків та ДПК

Чому громаді треба робити оцінку ризиків і як це має виглядати?

Донедавна про ризик-орієнтований підхід відносно території не говорилося. Внаслідок децентралізації громади почали розробляти паспорт ризиків за типовою формою, але ні до управління ризиками території, ні до висновків це не мало відношення.

У 2014 році КМУ схвалив постанову Про схвалення Концепції управління ризиками виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру разом з планом заходів , але до 2023 року активної реалізації не відбувалось. Постанова була пов’язана з роботою України в рамках Хіогської рамкової програми дій 2005-2015: Зменшення ризиків катастроф для сталого розвитку громад.

У 2015 році Україна взяла участь у Конференції в Сендаї, результатами якої стало прийняття Сендайської рамкової програми зменшення ризику лих на 2015-2030 роки, та зобов’язалася втілити її в життя. Положення програми відносно окремих територій також не реалізовувались аж до 2023 року. Донині громади використовують виключно паспорт ризиків, який не має ніякого відношення ні до Сендайської рамкової програми та Концепції 2014 року, ні до загальних принципів управління ризиками. Паспорт ризиків робився на виконання наказу МНС від 24.09.2007 р. № 659 “Про удосконалення паспортизації територій щодо ризиків виникнення надзвичайних ситуацій”, оригінальний текст якого недоступний на ресурсах КМУ, але досі використовується громадами. Інші вимоги щодо управління ризиками стосувалися окремих об’єктів, а не території (наприклад: заходи відносно об’єктів підвищеної небезпеки, аналіз впливу інвестицій на довкілля, стратегічна екологічна оцінка).

Недоліки та перші пропозиції вдосконалення підходу – пілотна методологія

Основним недоліком паспорту ризиків була і є відсутність будь-якої прив’язки знань, які з нього виникають, до стратегії громади, просторового планування, містобудування, плану заходів цивільного захисту та плану реагування на надзвичайні ситуації. Усі ці документи були неузгодженими між собою та найчастіше копіювалися без критичного підходу до висновків.

Розуміючи це, командою Програми «Вогнеборці» з 2020 року проводилися навчання на тему ризик-орієнтованого підходу до території, на яких авторка пропонувала опиратися на методології ISO 31000. На цих навчаннях сотні громад України мали змогу почути про важливість реалізації заходів, які виникають з проведеної оцінки ризиків.

Основи пропонованої методології були викладені на XІIІ Всеукраїнській науково-практичній конференції «Надзвичайні ситуації: безпека та захист», матеріали якої доступні за посиланням та сама методологія наведена нижче для ознайомлення.

Одночасно з 2023 року прийнято зміни до КЦЗУ та накази, які пропонують алгоритм оцінки ризиків. У 2023 році на виконання вимог статті 422 Кодексу цивільного захисту України МВС прийняло Наказ 627 від 31.07.2023 Про затвердження Порядку управління ризиками виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру та пожеж , який запроваджує рівні ризику за пропонованими розділами величини. На виконання Порядку прийнято Методику оцінювання ризиків виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру та пожеж. З назви Глави Кодексу виникає що пропонована методика має відношення до суб’єктів господарювання, але є відповідальність ОМС за ризик-орієнтоване управління, що виникає з обов’язків, віднесених до запобігання виникненню надзвичайних ситуацій та небезпечних подій.

Поняття ризиків з’явилося також у статті 34 Кодексу цивільного захисту України, яка передбачає зонування території за ризиками виникнення надзвичайних ситуацій геологічного, гідрогеологічного, метеорологічного характеру та впливу присутності об’єктів підвищеної небезпеки.

Детальний порядок ще розробляється. У цьому алгоритмі пропонуємо методологію, яка простіша від тієї, що виникає зі статті 42(2) , але відповідає вимогам ДСТУ та ISO 31000.

Підхід до управління ризиками, який мають взяти на озброєння українські громади: основні засади

Для тих, хто зацікавився новим підходом, авторка пропонує розглянути основні засади про методологію оцінки ризиків та її використання в місцевому управлінні. Громада завдяки ній реалізує дві пріоритетні цілі:

– Безперервність функціонування та надання базового пакету гарантованих публічних послуг.

– Раціональне матеріально-економічне використання людських і фінансових ресурсів.

Вище згадані пріоритети – це першочергові критерії, які слід брати до уваги при прийнятті рішень та використанні коштів. Пропоноване управління ризиками складається з наступних етапів:

1. Виявлення факторів ризику згідно з критеріями тривалості та значимості наслідків і фінансовими критеріями.

2. Рішення – прийняти чи не прийняти ризик (визнати ризик таким, настання якого є допустимим для місцевого самоврядування).

3. Розподіл сил і ресурсів для реагування на можливий прийнятний ризик.

4. Створення планів і політик для пом’якшення та запобігання неприйнятних ризиків.

Кроки в межах етапу 1:

Крок 1 – Збір інформації відповідно до матриці паспорту ризиків на підставі Наказу від 2007 року, про який ідеться вище.

Крок 2 – Збір історичних даних про небезпечні події, природні катастрофи та інші ситуації, що виводили громаду із звичайного функціонування протягом останніх 5 років.

Крок 3 – Розрахунок особистих, матеріальних і фінансових збитків, понесених як комунальними підприємствами, так і приватними компаніями, збитків внаслідок пожеж і повеней в об’ємі забудови та екосистеми, а також обчислення так званих втрат недоотриманих доходів, виплати грошової компенсації постраждалим, тощо.

Методологія можливих розрахунків міститься у трьох вже існуючих документах:

Постанові КМУ № 2030 «Про затвердження Порядку обліку пожеж та їх наслідків»
Методиці оцінки збитків від наслідків надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру
Постанові КМУ № 326 «Про затвердження Порядку визначення шкоди та збитків, завданих Україні внаслідок збройної агресії Російської Федерації» та методиках за напрямами.

Застосування даних методологій не дає прямої відповіді, яким подіям варто надати більшого значення, а яким меншого. Проте, проведені розрахунки дозволяють поділити події за типами, з чого стає зрозуміло які події є найсерйознішими. Також варто розуміти тривалість їх наслідків в часі та обсяг потреби залучення додаткових ресурсів для реагування або відновлення. Всі ці фактори вимірюються за допомогою балів, при цьому більшу вагу матимуть кількість постраждалих та потреба в додаткових ресурсах і фінансових витратах. Кількість постраждалих руйнує громаду морально, а потреба в додаткових силах та ресурсах впливає на оперативність реагування.

В підсумку події будуть поділені за такими критеріями:

Тривалість наслідків у часі.
Фінансові та матеріальні збитки або втрати доходу.
Потреба в силах для реагування та ліквідації наслідків.
Кількість постраждалих та загиблих.

Для зручності варто скористатися табличкою:

Щоб класифікувати загальну тяжкість події, підсумуйте бали кожного критерію з врахуванням їх ваги.

Базова вага = 1

Скоригована вага для важливих критеріїв = 1 + 0.20 = 1.20 та 1+0,30 =1,30.

Зважений бал для кожного критерію:

Зважений бал = (Бал критерію) × (Вага критерію)

Критерії з вагами:

Тяжкість фінансових втрат:

Вага = 1.20

Бали: від 1 до 5

Тривалість порушення функціонування громади:

Вага = 1

Бали: від 1 до 5

Кількість постраждалих і загиблих:

Вага = 1.30

Бали: від 1 до 5

Необхідність отримання додаткових сил і ресурсів:

Вага = 1.20

Бали: від 1 до 5

Приклад розрахунку:

Подія A:

Фінансові втрати: Бал 3 (Помірна)

Тривалість порушення: Бал 3 (Помірна)

Необхідність додаткових ресурсів: Бал 3 (Помірна)

Кількість постраждалих і загиблих: Бал 3 (Помірна)

Зважені бали для події A:

Фінансові втрати: 3×1.20=3.6

Тривалість порушення: 3×1=3

Необхідність додаткових ресурсів: 3×1.20=3.6

Кількість постраждалих і загиблих: 3×1.30=3.9

Загальний зважений бал для події A: 3.6+3+3.6+3.9=14.1

Класифікація тяжкості на основі зважених балів

Для класифікації загальної тяжкості можна використовувати загальний зважений бал:

від 4.7 до 8.46 (Мінімальна)

від 8,47 до 12,22 (Помірна)

від 12,23 до 15,98 (Суттєва)

від 15,99 до 19,74 (Тяжка)

від 19,75 до 23,5 (Катастрофічна)

Кроки в межах етапу 2: Рішення про прийняття або неприйняття ризика

Вище було описано яким чином зрозуміти масштаби наслідків. Для прийняття рішення щодо прийняття ризика, або рішення про його мінімізацію, потрібно також зрозуміти як часто вони трапляються та яка ймовірність їх настання. Це можна оцінити дивлячись на такі фактори:

Аналіз частоти подій за останні 5 років
Умови території – ризик великої води, зсувів, обвалів тощо.

Різний підхід застосовуємо до ДТП, яке трапляється часто, але не вимагає ресурсів для ліквідації, та повені, в якій гине багато людей та тварин, попри її середню ймовірність.

Для цього корисна буде табличка:

* Є події дуже ймовірні для даної території попри те, що ще не відбулися. Наприклад, якщо через громаду проходить річка, то при змінах клімату росте ймовірність катастрофічної повені.

Остаточно прийняти рішення відносно ризиків допоможе матриця яка визначає рівень ризику. Це відношення рівня тяжкості до ймовірності події.

Варто скористатися матрицею ризиків відносно кожного ризику окремо:

Ті події, які в результаті аналізу покажуть, що для їх ліквідації потрібні значні, не тільки місцеві, ресурси, спричинили серйозні фінансові та матеріальні збитки, а також призвели до тривалих наслідків у часі, а їх ймовірність висока та дуже висока – вимагають пріоритетного розроблення політики запобігання та дослідження причин.

Висновки відносно причин є також основою для розробки відповідних програм місцевого значення. Частиною таких програм є наприклад програми відбудови, та інші плани інвестицій місцевого значення, які мають на меті зменшення ризиків.

Якщо в громаді немає ресурсів, щоб настільки детально проводити дослідження, тоді можна застосувати спрощений підхід до прийняття рішень наведений нижче:

Наведена вище матриця дещо складніша ніж просте множення ймовірності на наслідки, бо передбачає також час та ресурси. Тим не менше, за принципом вона тримається вимог передбачених ISO 31000 та ISO 9001:2015 (та новіших, в т.ч. ДСТУ EN IEC 31010:2022)

Кроки в межах етапу 3: Розподіл сил і ресурсів для реагування на можливий прийнятний ризик

Дрібні пожежі та ДТП трапляються часто, але не генерують масових втрат та ускладнень у функціонуванні громади. Для реагування достатньо мати розвинену мережу рятувальних служб яка виповнює мінімальні вимоги часу доїзду незалежно від видів власності, а найдешевший в утриманні варіант – це добровільна пожежна охорона. Створення ДПК підтримується ДСНС та донорами та хоча ще не усі юридичні нюанси зрозумілі, команда FSM розробила алгоритм створення ДПК крок за кроком з переліком усіх необхідних документів. Це дозволить економити щорічно біля 1-2 мільйонів гривен у порівнянні з МПК. Важливо пам’ятати, щоб діючі ДПК були включені до переліку місцевих сил та засобів.

Крок 1: Скільки і яких служб є на території громади?

Крок 2: Який в них рівень підготовки?

Крок 3: За який час вони можуть з’явитися на місці події?

Кроки в межах етапу 4: Створення планів і політик для пом’якшення та запобігання неприйнятних ризиків

Крок 1:

Розробка програм заходів мінімізації ризика.

Звідки взялися пріоритетні проблеми до вирішення та що можна зробити для їх виправлення, мінімізації ризика?

Залежно від ситуації кожна подія мала свою чітку причину.

Пожежі торфовищ з великими збитками, які почалися від випалювання сухостою, вимагають розроблення програми запобігання пожежам в громаді.

Обвали на території шахт вимагають дослідження території відносно геологічних умов та визначення відповідних технічних вимог та/або обмежень відносно дозволеної забудови.

Непрацююча система водопостачання, на якій неможливо було встановити гідрант, вимагає інвестицій в мережу водоканалу.

Повінь вимагає заходів попередження та запобігання, які закріплені в комплексному плані просторового розвитку, як заходи цивільного захисту.

Це прикладові події, але до кожної, яка спричинила суттєві наслідки, варто розробити окрему програму заходів запобігання залежно від напрямку.

Крок 2: Розробка розділу зменшення ризиків в Стратегії громади.

Крок 3. Включення результатів оцінки ризиків та зонування території до Плану відбудови, за його наявності, та Комплексного плану просторового розвитку, а також іншої містобудівної документації.

Заходи мінімізації ризиків мають комплексно включатись в інші документи (програми, плани комісії ТЕБ і НС, в План реагування на НС, план заходів цивільного захисту тощо).

Правильно проведена оцінка ризиків – це економія коштів та краще управління. Дуже часто замість того, аби витрачати кошти на реагування, можна їх завчасно направити на запобігання, що в довгостроковій перспективі приносить громаді конкретну економію.

Зацікавлені громади, які потребують детальну консультацію та супровід від експертки Агнєшки Пясецької, яка розробила цю методику та співпрацює з ДСНС в напрямку вдосконалення ризик-орієнтованого підходу, можуть писати на електронну скриньку: agnieszka.piaseckafop@gmail.com.